專家:公務員就職向憲法宣誓可約束官員良心
  【決定摘錄】
  建立憲法宣誓制度,凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。
  【專家解讀】
  武漢大學法學院教授秦前紅表示,國家工作人員就職時要向憲法宣誓,“這是一個好事,過去我們從事法律方面的人員也曾經呼籲過這項制度。”
  秦前紅稱,國家公職人員尤其是國家領導人對憲法宣誓,是國際上比較通行的制度,大多數國家在宣誓時都會對憲法宣誓,很多國家不僅僅是國家領導人,地方的重要領導人也要在就職前對憲法宣誓。
  他認為,中國現在提倡依憲治國、提高憲法權威,也應當引入這樣的宣誓制度,引入這樣的制度是有必要的。另外,領導人宣誓是很重要的政治活動,在正式場合通過儀式化的活動營造出一種莊嚴感,能起到很好的引導遵守憲法和維護憲法的作用。 對於“宣誓制度只是一個儀式,是否真的有作用”的說法,秦前紅說,宣誓雖然是個儀式,但法律本身也是一種形式化和儀式化的元素,莊嚴的儀式和形式對於制度本身的貫徹和實施是有作用的。
  秦前紅分析說,宣誓本身也代表了宣誓人內心的認同和良心上的約束,宣誓後,宣誓人心裡會有一種想法:在眾目睽睽之下,千萬雙眼睛都看著時候,已經表過態了。自己也會因為想到表過態、宣過誓而提醒自己應該履行自己的誓言。“有一個有形的和無形的約束,是很有必要的。”
  秦前紅還認為,宣誓是公開的,民眾看到後,將來對於宣誓人的行為做出法律評判和道德評判的時候,也會拿出當時的宣誓來作為一種衡量標準。
  專家:有案必立,不讓百姓失去對法律的信仰
  【決定摘錄】
  改革法院案件受理制度,變立案審查製為立案登記制,對人民法院依法應該受理的案件,做到有案必立、有訴必理,保障當事人訴權。
  【專家解讀】
  “這個意義非常大”,它是依法治國最切實的步驟。對四中全會將“有案必立”提升到這個高度,中國社會科學院法學研究所民法室研究員孫憲忠如此評價。
  他指出,這些年,我們司法工作中,老百姓不滿的問題有幾點,其中一個很大的問題,就是老百姓有案子立不上,尤其是涉及到重大的民生案件, 比如徵地、拆遷,下崗和就業、社會保障等問題。人民群眾遇到這樣的問題,之所以能去找法院去立案,他是相信法院,希望和信任中國的法律能給他一個公平的答案,可是這些司法主持工作的人員,恰恰不讓他立案,排斥在立案範圍之外。從本質來說,這排斥了人民群眾對法律的信仰,最後導致法律沒有威信,人民對法律也不服也不信賴,乃至國家的法律威信越來越低。
  “有案必立”是否會增加法院的工作成本,孫憲忠表示不用擔心。“我們是因噎廢食,還是要調整法院的體制呢?”他表示,法院針對老百姓也會提一些很瑣碎的案件,可以走簡易程序,一審就結束了。 “以前最大的擔心,就是他不給立案。現在這個《決定》說,有案必立,就好辦了。”孫憲忠說,只要立了案就好辦, 可以通過程序法對審案的時間要求做了明確的規定。另外一方面,如果法官不立的話,他就要承擔很嚴重的責任,中央定下大的方針政策,下麵執行就好辦了,這解決了最基本的問題。
  探索省以下審計機關人財物統一管理:可避免同級政府干預
  【決定摘錄】
  完善審計制度,保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。
  【專家解讀】
  北京大學法學院教授劉劍文認為,探索省以下地方審計機關人財物統一管理,此舉主要是加強審計執法,凸顯了審計在治國中的重要性。審計機關人財物統一管就是盡可能實現垂直領導,不受同級政府的過多干預。如果審計機關的人權、財權不能獨相對獨立,受當地政府的影響就比較大。 對於垂直管理之後,審計部門是否會權利過大的問題。劉劍文表示,審計部門也會受到其他部門的監督,例如紀檢、人大等。審計實際是反腐敗中一個很重要的職能。省以下審計機關人財物統一管,既可以從治國的角度來看,也可以從反腐的角度也看。對於獨立審計能起到積極作用,也是逐漸要把審計成為監督政府的重要工具。
  中國人民大學法學院教授朱大旗表示,探索省以下地方審計機關人財物統一管理,是為了保證審計的獨立性。審計機關只有脫離當地政府的管理,才能比較公正客觀的出具審計報告。朱大旗認為,審計機構最好是直接向人大負責。從國際上來說,審計機構對立法機構、權利機構負責。我國可能暫時難做到這一點,所以先從省級以下的審計機關開始改革。
  專家:編纂民法典是期盼,五到八年完成很合適
  【決定摘錄】
  加強市場法律制度建設,編纂民法典,制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規。
  【專家解讀】
  中國社會科學院法學研究所民法室研究員孫憲忠表示,編纂民法典,不僅是民法學界關註的事情,也是法學界多年來的一個期盼,同時也是實現依法治國大方針下一個最基本的步驟。他介紹說,世界上各個國家,一些基本的如財產關係、人與人之間正常的社會活動和交往等,都是由民法來規範的。因民法作用範圍很廣,包括財產關係,人身關係,從物權、債權、知識產權到公司等等很多的問題,它需要做一個通盤考慮。所以民法典是有必要的。上世紀80 年代初期,中國打算制訂民法典。當時王漢斌對民法典有一個解釋:由於國家經濟體制改革還沒有普遍的展開,有些問題還不明朗,有一些認識還不夠統一,這個時候編纂民法典就顯得有點過早。所以就採取了,哪一部分(法律)成熟了,就把哪一部分頒佈出來。但最終的目標還是要編著一本民法典。
  這次要編纂的民法典,與2002 年編製的民法典草案相比,“區別還挺大”。2002年他作為立法專家參與民法典的編纂。他評價2002年民法典草案說,“在立法的整體考慮上,是不成熟的。”首先它沒有體現體現依法治國和社會的整體進步,只是把當時生效的一些編纂的法律簡單的堆集在一起。第二,沒有考慮法制的系統化,一些法律之間互相重合、矛盾,或有遺漏的。第三,民法典涉及的條文這麼多,但條文間缺乏一些基本邏輯。第四,一些改革初期的問題,如土地不能買賣或進入市場,或者“在計劃原則下”,跟不上社會的發展需要做調整。
  孫憲忠認為,在依法治國的大背景下,現在編纂民法典的條件要比以前要好很多。而且民法典要放到治國理政的背景下考慮,而不是僅僅放到民法的法律編纂本身來考慮。對這次編纂民法典,孫憲忠主張“不要弄得太快了”,理由是我國在民法領域頒發的單行法都有,如物權法、侵權責任法、婚姻法和繼承法,票據法、破產法等,所以要用制定法律來調整經濟生活的壓力不大,不妨把事情做得穩妥和科學一點。同樣一些編纂技術問題也需要考慮,比如民法典有上千個條文,用什麼邏輯在他們用在一起。孫憲忠認為,這次民法典完成編纂,五到八年是一個比較適合的時間。
  專家:大幅度提高環保違法成本
  【決定摘錄】
  用嚴格的法律制度保護生態環境,加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度,強化生產者環境保護的法律責任,大幅度提高違法成本。
  【專家解讀】
  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示,現在的環境保護現狀是違法成本低,守法成本高,新環境保護法大幅度提高了環境違法的成本,但這個新環保法要到明年1月1日才正式生效。現在的情況是,很多企業選擇違法,因為違法的成本要比守法的成本低,必須要改變這樣的現象,提高排污收費的標準,提高處罰的幅度。
  對於如何實現這個目標,常紀文認為:首先要有嚴格的總量控制,沒有總量指標不允許進入;其次,要有嚴格的市場準入,一些污染型的產業根本不允許進入;第三,提高排污收費的標準,使企業不敢排放大量污染物;第四,超標排污的處罰要嚴,新環保法的規定是按日計罰,並且大幅度提高處罰標準;第五,超排性質嚴重的、報假數據的要拘留、追究刑事責任。這些措施按照新環保法的要求有些已經準備推出。此前有很多環境問題是因為執法環節的不嚴格,常紀文表示,新環保法規定,如果執法不嚴格,環保部門的負責人員應引咎辭職。他表示,很多地方執法不到位是因為地方黨委不關心,應該按照十八屆四中全會的要求,加強黨內考核機制的推進,建立黨政同責的環境保護的責任體制,地方黨委和政府都要承擔責任。
  專家:應曬權力清單劃權力邊界
  【決定摘錄】
  行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為,勇於負責、敢於擔當,堅決糾正不作為、亂作為,堅決剋服懶政、怠政,堅決懲處失職、瀆職。行政機關不得法外設定權力,沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。
  【專家解讀】
  中國政法大學法學院副院長何兵表示,這一說法意味著“法無授權即禁止”,行政機關的任何行為必須有權力根據,沒有權力根據的事就不能做。何兵表示,目前的狀況是很多行政機關越權,越權審批、越權處罰等現象常見。這一提法,主要針對的就是這些行政機關亂作為的現象。“行政機關法無授權不可為”,作為一個中央精神被提出來,還要看具體規定。也就是建立權力清單制度,劃一個邊界出來。權力清單就是一個法律根據,規定了行政機關作為的法律根據、程序、錯誤後應該怎麼樣解決等問題。此前,地方也建立過權力清單制度,但最關鍵的是看法院怎麼來執法。如果法院不執法,權力清單就會大打折扣。此次由中央層面提出,把之前地方摸索的經驗進行總結,最終確定下來。
  專家:收費罰沒禁掛鉤部門利益將解決案款提留
  【決定摘錄】
  嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度,嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。
  【專家解讀】
  中國政法大學法學院副院長何兵認為,這一提法主要是針對案款提留問題。政法機關為了案款提留,把權力和利益掛鉤,導致權力的不正當行駛。目前這種現象很嚴重,尤其是法院和公安機關,辦案多,辦案經費就多。何兵表示,案款返還問題一直難於解決,其難點在於我國的預算制度沒有公開,財務監管也有漏洞。此外,政府通過案款返還來調動辦案積極性,這是非常危險的。會造成兩種情況,一個是亂作為,一個是不作為。亂作為就是為了錢,抓你、罰你;不作為就是弄不到錢就不幹了。比如不讓他案款提留,那將來他要不辦案了怎麼辦?
  解決這個問題,一方面在法律上要禁止這樣做,另一方面要實現財政公開,第三要體制內和人民監督共同推進,讓人民能起來監督他們。
  專家:堅決懲治司法掮客可制止權力尋租
  【決定摘錄】
  法規範司法人員與當事人、律師、特殊關係人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為,堅決懲治司法掮客行為,防止利益輸送。
  【專家解讀】
  斯偉江律師認為,司法掮客跟其他掮客沒有太大區別,都是從司法活動中謀取利益。可能充當司法掮客的,除了律師、法官之外,檢察官、警察、法院的書記員等,能夠接觸到司法活動的人,都是有可能的。斯偉江表示,在司法掮客中,有一些人是騙子,有一些人是掮客。
  全國律師協會行政法專業委員會副主任袁裕來律師認為,司法掮客是一種權力尋租的表現,可能很難在司法領域單獨制止這種現象。從長遠來看,對於權力的應用、分配的機制要有改革,對於權力要有監督。
  專家:對重大決策久拖不決致損失追責系首次提出
  【決定摘錄】
  建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。
  【專家解讀】
  中國政法大學副校長馬懷德表示,在重大決策追責方面,“久拖不決”還是第一次提出。其表示,這主要是針對決策過程中的不作為情況。決策機關應及時做決策卻拖延不做,引發小事拖大,大事拖大,甚至引發群體性事件,或者嚴重的國家經濟利益的損失。重大損失,既包括經濟損失也包括政治社會損失。如果是經濟損失,依照國家現有的標準執行;引發群體性事件或者死亡,比如有安全隱患,上報決策機關,要求採取處置措施,但是決策機關久拖不決,沒有採取任何的防範和處置措施,導致隱患引發嚴重後果,這種情況可能是財產損失,也可能是人員傷亡。則要按照安全生產的法律和國務院關於特別重大事件相關的規定,確定何為“重大損失”,何為“一般損失”。如果發生的是事故、財產損失、人員傷亡,都可以按照現有標準執行。但比如政治損失、社會穩定方面的損失,要根據具體情況,有待進一步完善相關的標準。
  專家:政法委轉變職能不再過問個案
  【決定摘錄】
  政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式,必須長期堅持。各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上,帶頭依法辦事,保障憲法法律正確統一實施。
  【專家解讀】
  中央財經大學法律碩士教育中心主任李軒表示,四中全會之前,法學界有過關於政法委問題的討論。實踐中,在十八大之前,政法委對司法和個案的干預非常普遍,尤其是地方的政法委對同級的公檢法施加壓力,炮製了很多冤假錯案。這樣就導致司法不公,使得法律喪失了起碼的公正性。
  在不少地方上,很多政府干預個案是破壞法治的根源。所以在十八大之後,四中全會之前,中央政法委也在調整這個機構的角色,希望一方面通過政法委來實現加強執政黨對公安司法工作的領導,另一方面又避免政法委干預個案導致冤假錯案現象的發生。
  全會決定強調執政黨對依法治國的領導,李軒認為,長期堅持政法委的工作,是要強調長期堅持和加強執政黨通過政法委這個機構,對公安司法機關的領導,這種領導主要是政治領導和宏觀領導。從中央政法委之前的角色調整和功能轉變來看,它會成為執政黨內部的一個領導和協調機構,也就是說它不再強調干預公安司法機關具體案件,不再對個案發出決定,作出指示。長遠來看,政法委更多的是作為執政黨對公安司法工作的領導,以及未來司法改革領導協調的角色。
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